Realizacja obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka pochodzącego z Ukrainy. Egzekucja obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego.

1. Na wstępie warto wskazać, że obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego zgodnie z ust. 5 art. 31 ustawy Prawo oświatowe, rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat: ,,Dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przygotowawczym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego”. Jednak w przypadku dziecka, którego obowiązek szkolny ulega odroczeniu, obowiązek ten rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym dziecko rozpocznie spełnienie obowiązku szkolnego. Rozstrzygająca w tym zakresie jest treść decyzji administracyjnej odraczającej obowiązek szkolny. Dyrektor przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowej, przy której funkcjonuje oddział przedszkolny, do którego zgłoszono żądanie kontynuowania edukacji przedszkolnej przez dziecko, które w danym roku szkolnym kończy 7 lat, nie może się do niego przychylić, jeżeli o odroczeniu obowiązku szkolnego nie orzekł uprzednio decyzją administracyjną dyrektor szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko ma miejsce zamieszkania, po zasięgnięciu opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej.

Z kolei wcześniejsze podjęcie przez dziecko obowiązku szkolnego spowoduje zwolnienie go z obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego.

2. Do dzieci pochodzących z Ukrainy zastosowanie mają te same zasady dotyczące przyjmowania do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, co w przypadku dzieci posiadających obywatelstwo polskie. Zatem dziecko przybywające z zagranicy jest przyjmowane do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego na warunkach i w trybie postępowania rekrutacyjnego dotyczących obywateli polskich, zgodnie z art. 130 ustawy Prawo oświatowe.
3. Ministerstwo Edukacji i Nauki, w odpowiedzi na poselską interpelację, wskazało, że wśród zadań gmin w obszarze edukacji pozostaje organizacja zajęć szkolnych dla dzieci z Ukrainy oraz kontrola realizacji przez nie obowiązku szkolnego. Zatem z praktycznego punktu widzenia to wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych na podległym im obszarze, informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży. Szczególny – z uwagi na specyfikę tego zadania – obowiązek dotyczy dzieci z Ukrainy, wobec których organ powinien ustalić, czy realizują one obowiązek przedszkolny w systemie oświaty własnego kraju, czy też będą korzystały z powszechnego polskiego systemu edukacji. Rodzic lub osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem winna złożyć do gminy właściwej ze względu na miejsce pobytu dziecka, oświadczenie o kontynuacji przez dziecko kształcenia w ukraińskim systemie oświaty. Zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie organizacji kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży będących obywatelami Ukrainy dzieci i uczniowie będący obywatelami Ukrainy, którzy pobierają naukę w przedszkolu lub szkole funkcjonujących w ukraińskim systemie oświaty z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, nie podlegają obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, obowiązkowi szkolnemu albo obowiązkowi nauki, o których mowa w ustawie Prawo oświatowe.
4. W przypadku złożenia przez rodzica lub osobę sprawującą opiekę nad dzieckiem stosownego oświadczenia o kontynuacji przez dziecko obowiązku przedszkolnego w ukraińskim systemie oświaty, organy samorządowe nie prowadzą kontroli spełniania wskazanego obowiązku.
5. Zgłoszenie dziecka podlegającego obowiązkowi rocznego przygotowania przedszkolnego do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub do innej formy wychowania przedszkolnego nie jest warunkiem powstania obowiązku, lecz jednym z elementów jego treści. Obowiązek powstaje z mocy samego prawa. Niezgłoszenie dziecka w określonym terminie może być sankcjonowane zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (o którym kilka słów w dalszej części). Przyjęcie przez właściwego dyrektora zgłoszenia dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego lub innej formy wychowania przedszkolnego stanowi tzw. czynność materialno-techniczną.
6. Ustawodawca posługuje się określeniem dzieci zamieszkałych w obwodzie. Przez niniejsze pojęcie nie należy rozumieć dzieci tam zameldowanych, lecz trzeba odwołać się w tym zakresie do art. 26 ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którym, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania ustala sąd opiekuńczy. Z kolei miejscem zamieszkania rodziców (jednego z rodziców) jest miejscowość, w której oni (ewentualnie jedno z nich) przebywają z zamiarem stałego pobytu.
7. Wracając do sprawy niespełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, przytoczyć trzeba treść art. 42 ustawy Prawo oświatowe, gdzie wskazano, że niespełnienie takiego obowiązku podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bez wątpienia sankcjonowanym zachowaniem jest niespełnienie obowiązku. Oczywiście jest to pojęcie niezwykle trudne do zdefiniowania z uwagi na złożoność konstrukcji wszystkich obowiązków edukacyjnych przewidzianych w ustawie. Ponadto, z jednej strony zobowiązanym do spełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego jest dziecko, z drugiej zaś strony odpowiedzialnymi za spełnienie obowiązku są rodzice, co wyraźnie wynika z art. 40 ustawy Prawo oświatowe. Zatem stwierdzenie, że podjęcie egzekucji administracyjnej jest powodowane niespełnieniem obowiązku, należy odnosić do sankcji za naruszenie nie tylko ściśle rozumianych obowiązków spoczywających na dzieciach, ale obowiązków rodziców, w tym obowiązku zgłoszenia dziecka do przedszkola.
8. Celem egzekucji administracyjnej jest zawsze nie sama dolegliwość dla zobowiązanego, lecz doprowadzenie do rzeczywistego wykonania (w tym również przymusowego) obowiązku o charakterze publicznoprawnym. W konsekwencji przymus egzekucyjny jest stosowany tylko tak długo, jak długo stan rzeczywisty jest niezgodny z treścią obowiązku.
9. Przypomnieć należy, że w egzekucji administracyjnej biorą udział następujące podmioty:

• wierzyciel – to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku – w przypadku rocznego przygotowania przedszkolnego jest nim dyrektor publicznej szkoły podstawowej, w której obwodzie dziecko mieszka;
• organ egzekucyjny – to organ uprawniony do stosowania w całości lub części określonych w przepisach środków służących do doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków – w zakresie wszystkich obowiązków edukacyjnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.;
• zobowiązany – w omawianym przypadku to osoba fizyczna, która nie wykonała określonego obowiązku. Tutaj dookreślenia wymaga fakt, że w przypadku ucznia małoletniego (z jakim mamy do czynienia w przypadku rocznego przygotowania przedszkolnego) lub pozbawionego pełnej zdolności do czynności prawnych (np. ubezwłasnowolnionego) środki egzekucyjne są skierowane zawsze przeciwko rodzicom jako zobowiązanych.

10. Egzekucja administracyjna obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego może być wszczęta, jeśli właściwy wierzyciel obowiązku edukacyjnego po upływie terminu do jego wykonania przez zobowiązanych rodziców dziecka przesłał im pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie takie może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego (art. 15 § 2 wspomnianej we wcześniejszym zdaniu ustawy). Są one z uwagi na niepieniężny charakter obowiązku, egzekwowane odrębnie.
11. Po upływie co najmniej 7-dniowego terminu wszczyna się egzekucję. Wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy (posługując się w tym celu formularzem TW-2, który obowiązuje na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12.01.2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej), a następnie występuje z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Wniosek wraz z tytułem wykonawczym i załączonym do niego dowodem upomnienia zobowiązanego, wierzyciel przesyła do organu egzekucyjnego. Otrzymuje go również zobowiązany, który w terminie 7 dni może podnieść odpowiedni zarzut, np. wykonania egzekwowanego obowiązku.
12. Co szczególnie ważne w tej sprawie, tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji. Zatem brak chociażby jednego z elementów tytułu wykonawczego, powoduje niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, zaś brak samego tytułu stanowi naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zamyka bowiem drogę do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który służy zobowiązanemu z przyczyn wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
13. Ponieważ egzekucja dotyczy w omawianej sytuacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wierzyciel powinien wskazać we wniosku środek egzekucyjny, którym – w przypadku obowiązków edukacyjnych, jako mających charakter niepieniężny – jest przede wszystkim grzywna lub ewentualnie przymus bezpośredni. Warto pamiętać, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są przepisy art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego.
14. Przymus bezpośredni, jako środek egzekucyjny obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, mógłby zostać zastosowany (chociaż zaznaczyć należy, że w tym przypadku są to rozważania czysto teoretyczne) w formie siły fizycznej użytej do doprowadzenia dziecka do przedszkola. Przy wykonywaniu takiego środka organ gminy jako organ egzekucyjny, mógłby posłużyć się Policją. Jeszcze raz podkreślenia wymaga fakt, że w praktyce przymus bezpośredni nie stanowi odpowiedniego, a nade wszystko skutecznego środka przymusu w celu zapewnienia spełnienia obowiązków edukacyjnych, czyli obowiązków o charakterze stałym. Stąd uzasadnioną staje się konkluzja, że jedynym prawidłowym środkiem przymusu będzie nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia.
15. Podejmując zagadnienie egzekucji obowiązków edukacyjnych, często pomijamy zapis art. 42 ust 2 ustawy Prawo oświatowe, gdzie wskazano, że niespełnieniem m.in. obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego jest nieusprawiedliwiona nieobecność w okresie 1 miesiąca, przez co najmniej 50% dni zajęć. Tak ujęty przepis tworzy pewne wątpliwości interpretacyjne. Można bowiem postawić pytanie, czy nieobecność tylko na części zajęć danego dnia kwalifikować należy jako nieobecność w danym dniu, czy dotyczy to dopiero całego dnia nieobecności?
16. Nie będzie możliwe sankcjonowanie nieuczęszczania na zajęcia (choć przecież także będzie można mówić o niespełnieniu obowiązku) przy np. 40% absencji. W takim przypadku pozostaje dyrektorowi jedynie oddziaływanie środkami wychowawczymi, tj. podjęcie próby nawiązania kontaktu z rodzicami dziecka i przekonywanie ich do pełnienia skutecznego nadzoru w ramach władzy rodzicielskiej. Gdyby takowe działanie było nieskuteczne, dyrektor szkoły będzie mógł zwrócić się do sądu opiekuńczego o wydanie zarządzenia w trybie art. 109 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
17. Do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze jedna kwestia, a mianowicie nieobecność nieusprawiedliwiona. Ogólnie należy przyjąć, że o tym, czy dana nieobecność jest nieusprawiedliwiona, decyduje treść wpisu w dzienniku lekcyjnym, dokonanego przez upoważnionego nauczyciela, który w ramach powierzonego mu władztwa pedagogicznego musi rozstrzygnąć, czy uznać absencję za usprawiedliwioną, czy też nie.

Stan prawny na dzień 29 listopada 2023 r.